中华人民共和国
各级人民代表大会常务委员会监督法释义
第七章 特定问题调查
特定问题调查，是人大常委会为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是人大常委会行使监督权的一种重要形式。我国关于人大及其常委会的特定问题调查权早在1954年宪法中就作出了规定，之后经历了一个发展、完善的过程。
本章共5条，根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，对组织特定问题调查委员会的主体和范围、调查委员会的组成和权限、调查报告的提出和审议等，作了全面的、统一的规定。这对于保障特定问题调查权的正确行使，加强人大常委会的监督工作，是十分必要的。
第三十九条 各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。
【本条主旨】
本条是关于组织特定问题调查委员会的主体和范围的规定。
【本条释义】
一、我国人大及其常委会的特定问题调查制度的产生与发展
国会拥有国政调查权，起源于英国，研究者将其称为“国事调查权”或“国政调查权”，主要指国会所进行的有关国家重大事宜的调查，区别于行政或司法部门所进行的一般调查。近现代立宪国家，无论宪法有无明文规定，普遍承认国会拥有国政调查权。比如：德国宪法规定，联邦议院有权力、并在四分之一议员提议下有义务设置调查委员会。该委员会应在公开会议上审理必要的证据，也可秘密进行。1931年比利时王国宪法规定，各议院拥有国政调查权。苏联1936年的宪法规定，苏联最高苏维埃认为必要的时候，对于任何问题可以组织调查委员会或者监察委员会。一切机关和公职人员都有义务执行这些委员会的要求，并且向它们提供必要的材料和文件。1947年意大利宪法规定，各议院对有关公共利益的问题均得进行调查。美国宪法虽未对国会的调查权作出明确的规定，但为了保证国会有效而正确地行使宪法授予的职权，美国众议院早在1792年就以调查圣克莱将军远征西北失败案为开端，对政府进行调查。此后，美国国会一直以调查权作为它监督政府的主要方法之一。
各国议会的国政调查权因国情的不同而有所不同。在西方国家，国政调查权原则上由议会直接行使。但由于议会人数较多，为便于调查权的行使，许多国家将某些特定事项交专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家，如美国、日本等，实际上是以委员会为中心行使国政调查权的。在日本，国政调查权由众议院、参议院分别设立的常任委员会行使。依照两院规则的规定，常任委员会在会议期间，经议长同意，对属其管辖的事项，行使关于国政之调查权。常任委员会必须以书面形式，将调查的目的和方法、期限向议长提出申请。议长应考虑该事项是否属于该委员会的管辖范围，调查是否合法，所需费用在预算上是否可能，而后决定是否予以同意。在英国，19世纪时国政调查权由议会设立的委员会行使。由于1913年议会某委员会调查自由党议员在某公司事件中的行为时，向议会提出三份观点相互冲突的报告，使议会委员会的调查失去人们的信任。1921年英国议会制定了调查法庭法。依照该法的规定，在议会两院作出关于进行调查的决议后，由国王或一名主管大臣任命一个调查法庭进行调查。调查法庭通常由一名高级法官主持，并由一两名律师协助。调查法庭完成调查之后，向议会提出报告。调查法庭的报告须对有关事实进行真实、公正的陈述，必要时对有关人员应负的责任提出意见。美国国会通常是由两院的司法委员会来承担调查任务。德国是由联邦议院调查委员会专门进行国政调查。
我国宪法和法律关于特定问题调查委员会的规定，经历了一个发展完善的过程。早在20世纪50年代我国人民代表大会制度建立初期，宪法和全国人大组织法对全国人大及其常委会的特定问题调查权就作了规定。1954年宪法第三十五条规定，全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人大常委会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。这一规定与苏联1936年宪法的规定基本相似，可以说，我国人大特定问题调查权的最初设立在很大程度上吸收了苏联的做法和经验，同时也是符合我国民主政治体制发展的要求的。1954年通过的全国人民代表大会组织法第三十条规定，全国人民代表大会和全国人大常委会依照《中华人民共和国宪法》第三十五条的规定，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人大常委会临时决定。但在当时的历史条件下，以至后来的二十多年时间里，这一监督方式并没有引起人们的重视，在实践中更没有得到很好的运用，甚至在以后的1975年和1978年宪法中被取消。党的十一届三中全会以后，我国的人民代表大会制度进入了新的发展阶段。宪法和有关法律在继续赋予全国人大及其常委会特定问题调查权的基础上，还赋予县级以上地方各级人大及其常委会特定问题调查权。1982年通过的现行宪法第七十一条规定，全国人民代表大会和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。1987年制定全国人大常委会议事规则时，有的委员提出，宪法和全国人大组织法对关于特定问题的调查委员会作了规定，这也是常委会行使监督权的一种形式。为此，在常委会议事规则第二十一条规定，常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。1989年制定全国人大议事规则时，根据宪法和全国人大组织法的规定，列专章对全国人大组织特定问题调查委员会的工作程序和调查委员会的组成作了规定。1986年修改地方组织法时，增加了一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。从此开始，不仅全国人大及其常委会享有特定问题调查权，县级以上地方各级人大及其常委会也享有特定问题调查权。1995年第三次修改地方组织法时对地方人大及其常委会提议组织特定问题调查委员会、其组成人员的产生以及处理程序作了较为具体的规定。监督法在宪法和有关法律的基础上，总结各地人大工作的实践经验，对特定问题调查进一步作出规定。其补充和完善主要是两点：一是对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会作了原则规定。即各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清，可以组织关于特定问题的调查委员会。二是对全国人大常委会提议组织特定问题调查委员会的程序作了规定。过去对全国人大和县级以上地方各级人大常委会组织特定问题调查委员会的程序，全国人大议事规则和地方组织法作了规定，但全国人大常委会如何组织，法律未作规定，监督法补充了这一内容。
二、组织特定问题调查委员会的主体和范围
1特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种重要形式。在理解这一概念时我们注意到，特定问题调查作为人大监督的一种方式，具有主体的权威性（为县级以上国家权力机关）、权力的法定性（由宪法和法律规定）、对象的重大和复杂性（属于人大常委会履行职责中有关重大事实不清的问题）、运作的程序性（调查委员会的提出、组成、调查的开展、调查报告的提出和通过、作出决议等一系列过程须依法律规定进行）等特点。
2关于在什么情况下可以组织特定问题调查委员会，国外一些国家对可以进行国政调查的范围、事项作了规定。比如，英国规定，由调查法庭进行调查的事项可大致分为两类：一类是对宣称公职人员有腐败行为或不当行为进行调查。如1936年对泄露预算秘密的调查，1948年对宣称大臣和文官收受贿赂的调查，1957年对泄露银行提高利率消息的调查。另一类是难以启动普通民事、刑事程序进行调查而受到公众关注的重大事件。如1966年的煤矿灾难事件，1972年北爱尔兰的伦登德里星期日血案。美国在伊斯特诉美国军人基金案中，最高法院明确指出国会的调查范围可同宪法规定的可能的拨款及制定法律的范围一样广，可对联邦政府部分进行深入、综合地调查，以揭露腐败、无效率或浪费行为。
我国现行法律中明确规定可以组织特定问题调查委员会的事由有三处：一是1989年4月七届全国人大二次会议通过的全国人民代表大会议事规则。该议事规则第三十九条规定，主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人大常委会组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院组成人员，中央军事委员会组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。二是1995年2月修改地方组织法时增加的规定。第二十六条增加规定，县级以上地方各级人大会议在审议对于地方国家机关领导人员的罢免案时，可以不在本次会议对罢免案进行表决，而由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会进行调查。在人大下次会议上，再根据调查委员会的报告对罢免案进行审议，作出是否予以罢免的决定。三是2006年8月通过的监督法。第四十五条第三款规定，县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常委会提出对常委会决定任命的国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。上述三部法律的规定，指出了组织特定问题调查委员会的一种情形，即在审议罢免案或撤职案时，可以组织特定问题调查委员会。当然，在审议罢免案或撤职案时，并不是必须组织调查委员会。如果提出的罢免案事实清楚，理由充分，可在当次会议上对罢免案进行表决；如果认为有些事实还不清楚，可以组织特定问题调查委员会，对有关的事实进行调查，体现了对人的处理要十分慎重的原则，避免匆忙决定。
在监督法的制定过程中，对在什么情况下可以组织特定问题调查委员会，进行了反复的研究，在总结近年来各地组织特定问题调查委员会的实践做法的基础上，对组织特定问题调查委员会的情形作了原则明确。本条规定，各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织特定问题调查委员会。实践中要注意把握两个基本点：第一，组织特定问题调查委员会，是人大常委会行使职权的需要。对于人大常委会职权范围内的事项，必要时，可以组织调查委员会进行调查。第二，组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题。也就是说，在一般情况下，人大常委会在行使职权中，遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告，不必组织特定问题调查委员会。只有在问题特别重大，由人大专门委员会或者常委会工作机构进行调查无法完成时，才需要组织特定问题调查委员会进行调查。比如，关于罢免案、撤职案中提出的有关罢免理由、撤职理由，由专门委员会或者常委会工作机构进行调查，不太合适，也难以完成，在这种情况下，可以组织特定问题调查委员会进行调查。人大常委会不可能也没有必要对所有的重大复杂事件都启动特定问题调查。特定问题调查权，是县级以上人大及其常委会的一项重要职权，需要慎重地行使，特别是要注意做到既不失职，又不越权，也不应涉及依法由政府、人民法院、人民检察院处理的问题。
3.我国采取专门委员会与特定问题调查委员会两者并用的做法。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查，有些还可以由常委会工作机构进行调查，向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，一般应当是特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。关于特定问题调查委员会的性质，在制定1954年宪法时，刘少奇同志在宪法草案的报告中说：“全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会，这种委员会是临时性的组织，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会。”特定问题调查委员会不同于人大的常设性组织，不是处理人大日常工作的常设机构，而是为调查某一特定问题而临时设立的组织，是一问题一设立，此问题调查结束后即自行解散，无须专门作出撤销调查委员会的决定。以后有新的问题需要设立调查委员会时，再根据法律规定的程序重新组织。
第四十条 委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。
五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。
【本条主旨】
本条是关于组织特定问题调查委员会的提议和审议决定的规定。
【本条释义】
组织特定问题调查委员会是一种比较重大的举动，需要特别慎重，所以本条对组织特定问题调查委员会的程序作了比较严格的规定。
一、关于组织特定问题调查委员会的提议
提议组织特定问题调查委员会，是一种动议，不是一般意义上的议案。提议组织特定问题调查委员会，同一般议案相比较，有不同的要求。一是人数要求不同。依照全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，委员长会议，全国人大各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，常委会组成人员10人以上，可以向常委会提出议案。依照地方组织法的规定，主任会议，人大各专门委员会，人民政府，一定数量的常委会组成人员（省级和设区的市级的人大常委会组成人员5人以上，县级的人大常委会组成人员3人以上），可以向本级常委会提出议案。组织特定问题调查委员会，是一个比较重大的事项，不应轻易启动，因此，全国人大议事规则和地方组织法参照人大代表提出罢免案的要求，对向代表大会提议组织特定问题调查委员会规定了一个比较高的人数要求，体现了慎重原则。监督法延续了地方组织法的规定。二是内容要求不同。根据有关法律规定，议案要求有案由、案据和方案。提议组织特定问题调查委员会，只要求有理由和根据，不要求提出调查委员会组成方案。按照监督法的规定，调查委员会组成人员，由委员长会议或者主任会议向常委会提出。
向人大常委会提议组织特定问题调查委员会的主体是法定的，包括两种：一是委员长会议或者主任会议提议。委员长会议或者主任会议是负责处理常委会重要日常工作的机构，比较了解各方面的情况和群众的意见，规定委员长会议或者主任会议可以提议组织特定问题调查委员会，便于在确实必要时能够顺利组织调查委员会。委员长会议或者主任会议的提议，由委员长会议或者主任会议列入常委会会议议程进行审议。二是五分之一以上常委会组成人员联名提议。根据本条规定，如果有五分之一以上常委会组成人员提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议进行处理。处理的具体办法是，或者决定提请本次常委会会议审议；或者决定先交有关的专门委员会审议、提出报告，再根据专门委员会的报告，决定提请本次或以后的常委会会议审议。
二、关于组织特定问题调查委员会提议的审议和表决
有权决定是否组织特定问题调查委员会的主体是法定的，只能是人大常委会。根据本条的规定，组织特定问题调查委员会的提议，由委员长会议或者主任会议决定提请本级人大常委会会议进行审议。常委会会议在审议之后，由委员长会议或者主任会议提出关于组织特定问题调查委员会的决定草案，提请常委会全体会议进行表决。决定草案由常委会全体组成人员的过半数通过。委员长会议或者主任会议提出要求组织关于特定问题的调查委员会的决定草案，应当同时提出调查委员会的组成人员名单，交付表决。需要注意的是，虽然委员长会议或者主任会议既可以提议组织特定问题调查委员会，也可以对常委会组成人员的联名提议决定交常委会会议直接审议或是交专门委员会审议，但不能直接决定是否组织特定问题调查委员会，是否组织特定问题调查委员会以常委会会议表决结果为准。因为，委员长会议或者主任会议作为处理常委会重要日常工作的机构，不代替常委会行使职权。而且，需要调查的特定问题一般都是非常重要的和复杂的，由委员长会议或者主任会议行使决定权，显然超出了“常委会重要日常工作”的范畴。
第四十一条 调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议或者主任会议在本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表中提名，提请常务委员会审议通过。调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。
与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。
【本条主旨】
本条是关于特定问题调查委员会人员组成的规定。
【本条释义】
由于特定问题的调查委员会是在必要时成立的临时机构，不是常设机构，因此，在需要组织特定问题调查委员会时，必须临时提出人选，经常委会全体会议表决通过。特定问题调查委员会的组成人员具有法定性，根据本条规定，特定问题调查委员会由主任委员1名、副主任委员若干名和委员若干名组成，其人选由委员长会议或者主任会议提名，必须是本级人大常委会组成人员或者本级人大代表，其他人员不能被提名为调查委员会的成员。调查委员会组成人员的范围，应当根据所要调查的事项的实际需要来考虑，其规模不宜太大，也不宜太小。专门委员会组成人员和工作委员会的人员或有关专家组成可以应调查委员会的要求，协助参与调查工作，但不进入调查委员会成为其组成人员。
关于调查委员会的人数，法律没有规定，由组织调查委员会的人大常委会根据情况决定。由于调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，因此，调查委员会的人数至少应为3人。调查委员会的人数是否应为奇数，法律没有规定。全国人大各专门委员会的人数，有的是奇数，有的是偶数。由于调查委员会报告的形成不必采用表决的方式，因此，调查委员会的人数既可以是奇数，也可以是偶数。
为了就一些专业性较强的问题进行深入调查，调查委员会可以聘请与调查工作所涉及专业有关的专家参加调查工作，如法律、财会、工程技术等方面的专家。但他们不是调查委员会成员，只是与调查委员会其他工作人员一道协助调查委员会工作。
为了保证调查的公正性，本条规定了在特定问题调查中实行回避制度。首先，与调查的问题有利害关系的常委会组成人员不得参加调查委员会。其次，这里的“其他人员”，包括人大代表和有关专家，与调查的问题有利害关系的应当回避。至于调查委员会工作人员是否实行回避，法律没有明确规定。考虑到工作人员在调查中也起着重要作用，因此，与调查的问题有利害关系的工作人员，也应当实行回避。
第四十二条 调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。
提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。
调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。
【本条主旨】
本条是关于特定问题调查委员会的调查权的规定。
【本条释义】
各国大多赋予国政调查委员会一定的司法性强制权，以保证调查工作顺利进行，如允许调查委员会传唤证人、听取证言、查看记录等。日本宪法规定，两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。证人在提供证言之前要进行宣誓。依照1947年通过的关于证人在议院之宣誓及证言的法律的规定，证人如作虚伪陈述，处3个月以上10年以下有期徒刑；如证人拒绝到场或拒绝提出文书，或者到场而拒绝宣誓或拒绝提供证言，处1年以下拘役并科1万元以下罚金。英国规定，调查法庭在询问证人、调查证据时享有高等人民法院的权力。证人如拒绝出庭，或拒绝回答调查法庭提出的问题，调查法庭可提请高等人民法院按藐视法庭罪予以处罚。1963年调查法庭对宣称海军部雇用间谍一事进行调查时，两名记者因拒绝透露他们的消息来源而被高等人民法院判处监禁。美国规定，国会中的专门调查委员会可以发出传票。德国宪法规定，调查委员会审理证据时得适用刑事诉讼规则，法院和行政机关有在法律上和行政上进行协助的义务。韩国宪法规定，国会得检查国政，为此可以要求提供必要的文件，证人出席并陈述证言和意见，但不得干涉审判和进行中的犯罪搜查及追缉。德国、意大利的国会调查委员会甚至拥有与司法机关相同的权力。
我国人大的特定问题调查权与西方的国政调查权有着根本区别，这不仅是由于两者是不同社会形态、不同经济关系的法律表现，更重要的是两者在不同国家权力配置结构下运行。关于我国人大的特定问题调查委员会是否可以拥有某些司法性强制权力，本法没作规定。有研究人员和学者认为，如果权力机关决定对某一问题进行调查，则该问题应当是相当重要的和必要的，因而在某种情况下，调查委员会如果没有必要的强制措施，则调查恐怕难以深入。因此，调查委员会的职权应当有措施保障使其能够查明事实，弄清真相。本法没有规定调查委员会拥有司法性权力，主要是考虑调查委员会是为调查某些特定问题而设立的一种临时性组织，不属于行政执法和司法部门，因而不能享有强制权。即使调查委员会组成人员有司法人员参加，也不能行使司法性权力。但是，调查委员会在调查时可以要求司法机关加以协助。调查委员会也可以就一事项委托司法机关调查，要求将调查的结果报告给调查委员会。但为了保证特定问题调查委员会顺利完成调查任务，确保国家权力机关正确行使职权，必须赋予调查委员会必要的权力，根据本条的规定，特定问题调查委员会有两项重要权力：一是材料获取权。为了保证调查委员会获得全面、真实、准确的材料，提出反映客观事实的调查报告，有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。二是保密权。为了保障公民的合法权益，避免因提供材料而受到不必要的干扰、打击报复等，如果公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当采取必要措施予以保密。为了保证调查委员会调查工作的顺利进行，避免来自不同方面的干预、干扰，调查委员会在调查正在进行过程中，可以不公布调查情况和材料。调查委员会在开展调查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干扰，可以要求有关机关协助予以排除，或者向人大常委会报告，由人大常委会要求有关机关协助排除阻力和干扰。
第四十三条 调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定。
【本条主旨】
本条是关于调查报告及其处理的规定。
【本条释义】
特定问题调查委员会是人大常委会为搞清某一特定问题临时设立的特别工作机构，向组织它的人大常委会负责，它自己不能决定问题。因此，调查委员会在调查工作结束后，应当及时向组织它的人大常委会提出调查报告。调查报告必须为书面形式，应当对所要调查的事实情况作出回答，一般应包括调查过程、调查结论、结论依据以及处理建议等。
调查委员会的调查报告，一般按以下程序处理： (1）由委员长会议或者主任会议决定将调查委员会的报告列入常委会会议议程； (2）常委会全体会议听取调查委员会作调查情况的报告； (3）常委会会议对调查委员会的报告进行审议讨论，提出意见，调查委员会成员可以对常委会组成人员审议中提出的问题，作必要的解释、说明； (4）常委会会议审议后，根据情况，可以对有关特定问题作出决议、决定。但是，对撤职案所组织的调查委员会，常委会应当根据调查委员会的调查报告，决定是否将撤职案提请常委会会议审议和作出决定。常委会决定不将撤职案提请常委会会议审议的，对该撤职案的处理即行结束。