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各级人民代表大会常务委员会监督法释义第五章 规范性文件的备案审查

日期: 2018-07-20
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中华人民共和国

各级人民代表大会常务委员会监督法释义

 

第五章 规范性文件的备案审查

    

    加强对规范性文件的备案审查,是维护国家法制统一和尊严、实施依法治国基本方略的重要方面。本章所称规范性文件,是指除宪法和法律以外的以下两类文件:一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些都是我国法的渊源,是我国法律体系的组成部分。另一类是上述文件以外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源,不是我国法律体系的组成部分,但也都是普遍适用的,涉及公民、法人和其他组织的权利义务,因此,必须加强对这部分规范性文件的备案审查。本章所称的备案审查,是指前述两类规范性文件通过公布后,应当在法定期限内报法定机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档并根据情况依法对其监督审查的活动。

    本章共6条,对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查作了与立法法相衔接的规定,重点增加了对地方人大及其常委会和人民政府发布的其他规范性文件、最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释的备案审查制度的规定。

    第二十八条 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。

    【本条主旨】

    本条是关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销的规定。

    【本条释义】

    一、宪法和法律确定的备案审查制度

    我国是一个统一的、多民族的单一制国家,也是一个地域辽阔、人口众多、地区之间发展不平衡的国家。国家的建设、发展和管理,必须保证中央的统一领导,也必须充分发挥地方的作用。宪法规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一原则体现在立法体制上,就是实行统一而又分层次的立法体制。

    根据宪法以及立法法、地方组织法等法律的规定,统一而又分层次的立法体制的具体内容是: (1)全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,制定法律。 (2)国务院根据宪法和法律,制定行政法规。 (3)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行。 (4)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报上级人大常委会批准后生效。 (5)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。 (6)省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。

    为了确保多层次的立法活动符合法制统一的要求,即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,下位法不得同上位法相抵触,同位阶的法律规范应当保持协调和谐,国家实行立法监督制度。备案审查是实施立法监督,维护法制统一的重要手段。为了使备案审查切实有效、有序运行,立法法根据宪法作了比较全面的规定。监督法在立法法的基础上,根据在新的形势下维护法制统一的需要,对规范性文件备案审查作了一些新的规定,主要是扩大了规范性文件备案审查的范围:一是将司法解释纳入到全国人大常委会备案审查的范围,并参照立法法,对备案审查的程序作了相应规定;二是将地方各级人大及其常委会通过的决议、决定和地方各级人民政府发布的决定、命令纳入县级以上地方各级人大常委会备案审查的范围,并授权省级人大常委会参照立法法,对备案审查程序作出规定。

    地方各级人大及其常委会的决议、决定以及县级以上地方人民政府的决定、命令,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,这些文件虽然制定机关和具体称谓各不相同,但从性质上说,都属于为贯彻实施宪法、法律、法规以及履行工作职责而形成的文件。从这些文件的内容看,大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务,并且在所辖区域普遍适用,有一定的约束力和强制性,所以,其内容是否合法,是否适当,对于宪法和法律的实施,对于群众的切身利益,关系极大。因此,为了维护国家的法制统一,需要将这些文件纳入备案审查监督范围,对其备案审查问题作出规定。

    根据宪法和有关法律的规定,备案审查制度主要包括备案、审查以及纠正三方面的内容。备案就是规范性文件的制定机关在法定的时间内将规范性文件报送法定的机关进行备案;审查就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查;纠正就是法定的机关依照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。

    备案审查作为立法监督,接受规范性文件备案的机关,有权对备案的规范性文件依法开展审查工作。依启动审查程序途径的不同,可以分为主动审查和被动审查。所谓主动审查,是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或者审查建议的情况下,主动对报送备案的规范性文件进行审查,发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的,依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查,是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议,审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查,发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的,依照规定程序进行纠正的情形。从实际情况来说,由于报送备案的规范性文件数量很大,而且不同文件之间千差万别,所涉及的社会关系纷繁复杂,接受备案的机关很难组织足够的力量,逐件逐条地进行审查,而且有些规定是否与宪法、法律相抵触,只有通过实施才能暴露出来,所以审查工作要把主动审查和被动审查结合起来。

    二、立法法对备案审查的规定

    1、备案。备案是立法监督制度的一个重要环节,是备案机关行使立法监督权的基础。根据立法法第八十九条规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。具体要求是: (1)行政法规报全国人大常委会备案。 (2)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (3)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。 (4)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。 (5)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

    为落实立法法的规定,全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规,应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。行政法规由国务院办公厅负责报送;地方性法规、自治条例和单行条例,由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送;经济特区法规由制定机关办公厅(室)负责报送。备案内容包括:备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件,装订成册,一式10份。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。

    2、审查要求与审查建议。按照立法法第九十条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

    3、审查的程序。按照立法法第九十条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会向全国人大常委会书面提出审查要求的,由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会书面提出审查建议的,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

    按照立法法第九十一条第一款的规定,全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。

    为落实立法法上述规定,《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定,报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档;同时,按照全国人大各专门委员会和常委会工作机构的职责分工,将报送备案的法规分送有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会。专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的,可以主动进行审查,会同法制工作委员会提出书面审查意见,依照规定的程序处理;法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触,需要主动进行审查的,可以提出书面建议,报秘书长同意后,送有关专门委员会进行审查。

    4、审查的标准。根据立法法第八十七条规定,有关机关依法予以改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的标准是:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。

    5、改变或者撤销。根据立法法第八十八条规定,改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例;国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。

    根据立法法第九十一条第二款规定,全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。

    6、对其他接受备案机关审查程序的授权规定。对于全国人大以外其他接受备案机关的审查程序,立法法规定,其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序,按照维护法制统一的原则,由接受备案的机关规定。国务院20011214日以国务院令第337号发布《法规规章备案条例》,对法规规章的备案审查作了规定。

    三、备案审查工作的开展

    备案审查联系起来形成一个完整的制度性设计并进行常规的备案审查工作,始于立法法施行之后。监督法进一步完善了这一制度。备案审查制度是逐步建立形成的。1954年宪法、1978年宪法规定了对违宪违法的决议、命令的改变、撤销权。虽然由于缺乏程序性规定使这些规定并未落实,但为实行违宪违法监督提供了最早的宪法依据,也为备案审查制度的建立奠定了基础。1979年,地方组织法第一次规定了地方性法规报全国人大常委会备案。1982年宪法规定,地方性法规和自治州、自治县的自治条例和单行条例,报全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市制定的地方性法规于197911月开始向全国人大常委会报送备案,全国人大常委会开始进行法规备案工作,之后也初步开展了审查工作,为建立和完善备案审查制度提供了经验。20003月制定的立法法,规定行政法规向全国人大常委会报送备案。同年10月,九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过了依据立法法制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,使法规备案工作有了规范化程序。2005年,十届全国人大常委会第四十次委员长会议对这一工作程序进行了第二次修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,进一步细化和完善了备案审查程序。20045月,全国人大常委会法制工作委员会成立法规备案审查室,开展备案审查工作。目前,对行政法规、地方性法规和司法解释的备案审查成为全国人大常委会的常态化工作。个别地方在20世纪90年代已开始了备案审查工作,但地方这一工作的全面开展,是在监督法施行之后。地方制定相关的地方性法规,设置机构、配备人员,备案审查成为地方人大常委会的一项常规化工作。地方人大通常以被动审查为主、以主动审查为辅的方式进行备案审查。有些地方已经做到对备案的规范性文件进行全面的主动审查。

第二十九条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定,作出具体规定。

    【本条主旨】

    本条是关于授权省级人大规定对地方人大和政府的决议、决定、命令进行审查、撤销的程序的规定。

    【本条释义】

    宪法、地方组织法规定,县级以上的地方各级人大常委会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令,是宪法和地方组织法明确规定的县级以上地方各级人大常委会的一项重要监督职权。为了履行该职权,各省、自治区、直辖市均根据宪法、立法法、监督法等法律的规定,制定了监督法实施办法或者专门的地方性法规,建立了规范性文件备案审查制度。如黑龙江、吉林、辽宁、河北、河南、山西、陕西、湖北、江西、云南、海南、四川、重庆、西藏、新疆等地制定了实施监督法的办法,对备案审查专章或者专节作出规定。北京、天津、上海、甘肃、宁夏、河北、山东、河南、湖南、江苏、浙江、安徽、福建、广东、广西、云南、青海、西藏、新疆等地制定了专门的备案审查地方性法规。上述地方性法规对规范性文件范围、备案、审查、撤销等都作了具体规定。

    鉴于立法法只是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了规定,其他法律也没有对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令作出具体规定,所以监督法有必要将地方人大及其常委会以及人民政府的规范性文件纳入备案审查的范围。

    省级以下地方人大及其常委会和县级以上地方各级政府制定的规范性文件,数量大、范围广,各地情况不同,备案审查的力量和做法也不同,全国人大常委会不好统一作出规定。为了使各地因地制宜,根据当地情况作出有针对性的规定,本条授权省级人大常委会对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序作出规定。

    省、自治区、直辖市的人大常委会根据本条的授权,对审查、撤销程序作出规定,包含两部分内容:一是要规定本省(区、市)县级以上地方各级人大常委会对其下一级人大及其常委会作出的决议、决定的备案审查程序;二是要规定本省(区、市)县级以上地方各级人大常委会对其本级人民政府发布的决定、命令的备案审查程序。

    省、自治区、直辖市人大常委会在规定审查、撤销规范性文件的程序时,应当参照立法法的有关规定。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销作了明确的规定,省、自治区、直辖市人大常委会应当参照立法法的相关规定,如备案的时间、审查的程序、撤销的条件等,对县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序,作出具体规定。

    第三十条 县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:

    (一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;

    (二)同法律、法规规定相抵触的;

    (三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

    【本条主旨】

    本条是关于撤销省级以下地方人大及其常委会以及县级以上地方各级政府制定的规范性文件的标准的规定。

    【本条释义】

    县级以上地方各级人大常委会经过审查,认为下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,具有依法应当撤销情形的,应当依法予以撤销。

    根据本条的规定,撤销省级以下地方人大及其常委会以及县级以上地方各级政府制定的规范性文件有以下标准。

    第一,超越权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,或者增加公民、法人和其他组织的义务的。所谓超越权限,是指制定机关违反法定职权,对不属于自己职权范围内的事项作出规定。所谓限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令,对公民、法人和其他组织依照法律、行政法规、地方性法规的规定所享有的权利,予以限制或者取消。所谓增加公民、法人和其他组织的义务,是指地方人大及其常委会作出的决议、决定或者地方政府发布的决定、命令,在法律、行政法规、地方性法规的规定之外,额外规定公民、法人和其他组织应当承担的义务。立法法对立法权限作了明确规定,如第八条规定:下列事项只能制定法律:(一)国家主权的事项;(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(四)犯罪和刑罚;(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(六)对非国有财产的征收;(七)民事基本制度;(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(九)诉讼和仲裁制度;(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第五十六条第二款规定:行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。第六十四条第一款规定:地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。第七十三条第二款规定:地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。地方各级人大及其常委会作出决议、决定和地方各级人民政府发布决定、命令,必须严格遵守立法法的上述规定。如果地方人大及其常委会和地方政府超越权限,在作出的决议、决定和发布的决定、命令中,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权益,或者增加公民、法人和其他组织的义务的,县级以上地方人大常委会应当依法予以撤销。

    第二,同法律、法规规定相抵触的。根据有关法律规定和实践情况,通常认为以下几种情况属于同法律、法规规定相抵触: (1)上位法有明确规定,与上位法的规定相反; (2)虽然不与上位法的规定相反,但旨在抵消上位法的规定,即搞上有政策下有对策”; (3)上位法没有明确规定,但与上位法的立法目的和立法精神相反; (4)违反了立法法关于立法权限的规定,越权立法; (5)下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度。符合上述五项中任何一项,都可以认为是与上位法相抵触。

    行政许可法对行政许可的设定,作了明确的规定:依法可以设定行政许可的事项,法律可以设定行政许可;尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可;其他规范性文件一律不得设定行政许可。如果省级以下的人民政府违反上述规定,通过发布决定、命令设定行政许可的,应当认为属于抵触,其同级人大常委会经审查认定的,应当依法予以撤销。

    第三,有其他不适当的情形,应当予以撤销的。这是一项概括性规定,兜底条款,是指除了前述规定的两种撤销情形以外的其他应当予以撤销的情形。

    第三十一条 最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

    【本条主旨】

    本条是关于最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释向全国人大常委会备案的规定。

    【本条释义】

    司法解释是指最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。早在20世纪50年代,一届全国人大常委会第十七次会议于1955623日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》,就曾对司法解释的问题作出过规定,即:凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院审判委员会进行解释。" 1981610日,五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》进一步明确规定:凡属于人民法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于人民检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。此外,人民法院组织法第三十二条也规定:最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。依据上述规定,多年来,最高人民法院和最高人民检察院根据审判、检察工作中具体应用法律的需要,单独或者联合制定了大量司法解释,为人民法院和人民检察院在审判、检察工作中正确理解和准确适用法律提供了依据。同时,为了明确司法解释的性质,最高人民法院和最高人民检察院都明确规定司法解释具有法律效力。最高人民法院还规定司法解释与有关法律规定一并作为人民法院判决或者裁定的依据时,应当在司法文书中援引”; “援引司法解释作为判决或者裁定的依据,应当先引用适用的法律条款,再引用适用的司法解释条款。此外,为了规范司法解释工作,最高人民法院和最高人民检察院还分别制定了专门的规定,如最高人民法院于1997623日以法发〔199715号文发布《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》。

    但是,司法解释也存在一些问题,如对有的法律规定的应用,最高人民法院和最高人民检察院所作的解释不同,在基层执法工作各自执行不同的司法解释;有的司法解释已经超越了对属于审判、检察工作中具体应用法律进行解释的范围,对本应由立法机关制定法律或者作出法律解释的事项进行了解释;有的司法解释不符合立法原意,甚至违背立法原意等。此外,司法解释的内容和形式也存在不够规范的现象,如对同一问题作多次解释,而且内容上也不尽一致;有的司法解释在名称中有解释字样,有的司法解释则为通知、答复、批复等。对此,包括全国人大代表、全国政协委员、法学专家、法律实务工作者等,纷纷提出意见,建议全国人大常委会加强对司法解释的监督,建立司法解释备案审查制度,维护国家法制的统一。中央关于司法体制改革的精神,也要求司法解释接受全国人大常委会的监督。20051216日,十届全国人大常委会第四十次委员长会议专门通过了《司法解释备案审查工作程序》,明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释,应当报送全国人大常委会备案,开始了我国司法解释的备案审查工作。监督法则正式以法律的形式,对司法解释的备案审查作了规定。

    根据本条规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。按照《司法解释备案审查工作程序》的规定,司法解释分别由最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅负责报送。最高人民法院、最高人民检察院共同制定的司法解释,由主要起草单位负责报送。司法解释备案内容包括:备案报告、公告、司法解释文本等有关文件,装订成册,一式10份。报送备案的司法解释,由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档,并分送内务司法委员会、法制工作委员会。每年1月底前,各报送机关应当将上一年度制定的司法解释的目录报送全国人大常委会办公厅备查。

    第三十二条 国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。

    前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

    【本条主旨】

    本条是关于对司法解释提出审查要求和建议的规定。

    【本条释义】

    一、关于对司法解释提出审查要求

    根据本条第一款的规定,国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市人大常委会有权对最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释可以提出审查要求,最高人民法院、最高人民检察院可以对对方作出的司法解释提出审查要求。一旦有关机关对司法解释提出了审查要求,就要进入正式的审查程序,即送有关专门委员会进行审查、提出意见。

    国务院、中央军事委员会都是中央国家机关,各自的下级机关在工作中发现的问题都会逐级向上提出,所以赋予这些机关对司法解释提出审查要求的权力是必要的。最高人民法院、最高人民检察院既是中央国家机关,又是司法解释的作出机关,对于自己作出的司法解释,如果发现存在同法律规定相抵触的情形,应当及时进行修改或者予以废止,而没有必要向全国人大常委会提出审查要求,所以规定最高人民法院、最高人民检察院认为对方作出的司法解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会提出审查要求。省、自治区、直辖市人大常委会是一级地方国家权力机关,要履行保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内贯彻实施的职责。在以往的工作中,对于宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻时遇到的具体问题,它们经常向全国人大常委会的工作机构提出,要求予以解答,同时它们又是向全国人大常委会报送法规备案的单位,因此有必要赋予省级人大常委会对司法解释提出审查要求的权力。

    提出审查要求,必须是书面提出,即必须采用书面的形式,向全国人大常委会提出审查要求。备案机关收到审查要求后,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。宪法第七十条规定:全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。" “各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。全国人大组织法第三十七条对专门委员会的工作作了具体规定,即各专门委员会的工作包括审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告”; “对属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议等。立法法也明确规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出的审查要求,由专门委员会进行审查、提出意见。因此,规定由专门委员会对司法解释进行审查、提出意见,是必要的,与行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例备案审查制度是相一致的。

    二、关于对司法解释提出审查建议

    根据本条第二款的规定,除了国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会等国家机关以外,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。这里的工作机构,是指全国人大常委会法制工作委员会。具体的工作程序是:其他国家机关和社会团体、企业事业单位以及公民认为司法解释同宪法或者法律相抵触,向全国人大常委会书面提出审查建议的,由法制工作委员会负责接收、登记,并进行研究。法制工作委员会经过研究以后,认为该项建议成立的,报全国人大常委会秘书长批准后,送有关专门委员会进行审查、提出意见。

    其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民是宪法和法律最广泛的运用者,他们往往在具体运用法律的过程中较早发现司法解释存在的问题,赋予他们对司法解释提出审查建议的权利,体现了宪法关于公民对于任何国家机关有提出批评和建议的权利,保证他们行使批评建议权;又避免层层上报、层层批准、减少公文的运转程序,提高对司法解释的审查效率。因此,赋予其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的权利,是十分必要的。但是,提出审查建议,也必须是书面提出,即必须采用书面的形式,向全国人大常委会提出审查建议。

    第三十三条 全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。

    【本条主旨】

    本条是关于司法解释同法律相抵触时如何处理的规定。

    【本条释义】

    根据本条以及《司法解释备案审查工作程序》的规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,经全国人大法律委员会和有关专门委员会审查认为同法律规定相抵触的,按照以下程序处理:

    第一,与作出司法解释的机关进行沟通协商。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的司法解释同法律规定相抵触的,可以与作出该司法解释的机关进行沟通协商,提出意见。经过沟通协商,作出该司法解释的机关,按照全国人大法律委员会和有关专门委员会所提的意见,对该司法解释进行修改或者废止的,不再进行审查。但是,作出该司法解释的机关应当及时将修改后的司法解释报送全国人大常委会备案,或者将废止该司法解释的情况书面向全国人大常委会反馈。

    第二,向作出司法解释的机关提出书面审查意见。全国人大法律委员会和有关专门委员会与作出司法解释的机关进行沟通协商,提出意见以后,作出司法解释的机关不对该司法解释进行修改或者废止的,由全国人大有关专门委员会正式向作出该司法解释的机关提出书面审查意见,建议作出该司法解释的机关自行修改或者废止该司法解释。作出该司法解释的机关应当在2个月内研究提出是否修改或者废止的意见,并将该意见一式5份向全国人大有关专门委员会反馈。

    第三,向全国人大常委会提出议案。全国人大有关专门委员会正式向作出同法律规定相抵触的司法解释的机关提出书面审查意见后,作出该司法解释的机关不予修改或者废止的,全国人大法律委员会和有关专门委员会可以向全国人大常委会提出议案。议案有两种:一是要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止同法律规定相抵触的司法解释的议案。议案提出以后,由全国人大常委会委员长会议决定提请常委会会议审议。经全国人大常委会会议审议,可以作出决议,责令该司法解释的制定机关予以修改、废止。二是由全国人大常委会作出法律解释的议案。议案提出以后,由委员长会议决定提请常委会会议审议。经委员长会议决定提请常委会会议审议的,依照立法法的有关规定办理。

    根据立法法的规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。常委会工作机构研究拟订法律解释草案,由委员长会议决定列入常委会会议议程。法律解释草案经常委会会议审议,由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过,由常委会发布公告予以公布。全国人大常委会通过的法律解释同法律具有同等效力,司法解释同全国人大常委会的解释不一致的,即行失效。 


学习研究 / Teacher
发布时间: 2022 - 05 - 24
郑州市人民代表大会常务委员会关于新冠肺炎疫情常态化防控期间佩戴口罩和使用场所码的决定 (2022年5月13日郑州市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过)    为了有效防控新冠肺炎疫情,坚决阻断疫情传播,保障人民群众生命健康安全,根据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国治安管理处罚法》和国务院《突发公共卫生事件应急条例》等法律、法规,结合本市实际,作如下决定:  一、任何单位和个人都应当遵守疫情防控相关规定,落实规范佩戴口罩、使用场所码等措施,配合做好疫情防控工作。  二、下列场景和情形下,应当规范佩戴口罩:  (一)处于商场、超市、电影院、会场、展馆、机场和酒店公用区域等室内人员密集场所时;  (二)乘坐厢式电梯和飞机、火车、长途车、地铁、公交车、出租车(网约车)等公共交通工具时;  (三)处于人员密集的露天广场、剧场、公园等室外场所时;  (四)医院就诊、陪护时,接受体温检测、查验健康码、登记行程信息等健康检查时;  (五)出现鼻咽不适、咳嗽、打喷嚏和发热等症状时;  (六)在餐厅、食堂处于非进食状态时;  (七)其他密闭或者人员密集等场景和情形。  医疗机构工作人员、托幼机构和学校工作人员、公共场所服务人员、快递外卖从业人员、境外输入和污染传播高风险岗位从业人员等重点人群,按照行业规定规范佩戴口罩。  相关场所的管理者、经营者应当在显著位置提示规范佩戴口罩。  三、机关、社会团体、企事业单位,各类公共场所、经营场所、住宅小区、建筑工地、地铁、公交车、出租车(网约车)等的管理者、经营者,应当主动申领并在醒目位置张贴悬挂场所码,做到“一门一码”“一店一码”“一场所一码”;严格落实扫码登记相关规定,安排人员负责查验,做到逢进必扫。  进入上述场所的人员,应当主动扫码。对于无法使用场所码的老年人、未成年人、视障听...
发布时间: 2022 - 04 - 15
关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修正草案)》的说明——2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上全国人民代表大会常务委员会副委员长 王 晨 各位代表:我受全国人大常委会委托,作关于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修正草案)》的说明。一、修改的必要性和重大意义地方组织法是关于地方人大、地方政府的组织和工作制度的基本法律,是宪法关于地方政权建设规定的立法实施,是地方各级国家权力机关、行政机关行使职权、履行职责的重要制度保障。我国宪法第九十五条中规定:“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”地方组织法于1979年7月五届全国人大二次会议通过并公布施行。此后,根据形势发展变化,于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作了五次修改,推动地方政权机关工作和建设不断与时俱进、发展完善。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视国家政权机关工作和建设,对坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度,发展全过程人民民主,坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,作出一系列重大部署、推进一系列重大工作、取得一系列重大成果。党的十九大报告提出“完善国家机构组织法”;党的十九届四中全会决定提出“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”、“加强地方人大及其常委会建设”、“优化政府职责体系”、“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”;党的十九届六中全会决议提出“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,积极发展全过程人民民主,健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系”。2021年10月,党中央召开中央人大工作会议,对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署、提出明确要求。...
发布时间: 2021 - 10 - 28
中央人大工作会议10月13日至14日在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话,强调人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度,是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造,是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。我们要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度,加强和改进新时代人大工作,不断发展全过程人民民主,巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。  中共中央政治局常委李克强、汪洋、王沪宁、赵乐际、韩正,国家副主席王岐山出席会议。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书作总结讲话。  习近平在讲话中指出,人民代表大会制度,坚持中国共产党领导,坚持马克思主义国家学说的基本原则,适应人民民主专政的国体,有效保证国家沿着社会主义道路前进。人民代表大会制度,坚持国家一切权力属于人民,最大限度保障人民当家作主,把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来,有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。60多年来特别是改革开放40多年来,人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。  习近平强调,党的十八大以来,党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略全局出发,继续推进人民代表大会制度理论和实践创新,提出一系列新理念新思想新要求,强调必须坚持中国共产党领导,必须坚持用制度体系保障人民当家作主,必须坚持全面依法治国,必须坚持民主集中制,必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。  习近平指出,当今世界正经历百年未有之大变局,制度竞争是综合国力竞争的...
发布时间: 2021 - 07 - 15
河南省固体废物污染环境防治条例2011年9月28日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过总则第一条为了防治固体废物污染环境,保障人体健康,维护生态安全,促进资源综合利用,实现经济社会可持续发展,根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及有关法律、法规的规定,结合本省实际,制定本条例。第二条本省行政区域内固体废物污染环境的防治及其监督管理应当遵守国家有关法律、法规和本条例。本条例所称固体废物,是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态、置于容器中的气态物品、物质以及法律、法规规定纳入固体废物管理的液态等物品、物质。第三条固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。无明确责任人或者责任人丧失责任能力的,由所在地县级以上人民政府承担。第四条县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治和综合利用工作纳入国民经济和社会发展规划,对固体废物实行减量化、资源化、无害化处置原则,增加对固体废物污染环境防治工作的资金投入,鼓励多渠道投资,促进固体废物污染环境防治和综合利用的产业化发展。第五条县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理;环境保护主管部门所属的固体废物管理机构负责固体废物污染环境防治监督管理的具体工作。县级以上人民政府资源综合利用主管部门负责管理和指导本行政区域内固体废物开发利用工作。县级以上人民政府教育、科技、工业和信息化、住房和城乡建设、国土资源、公安、农业、卫生、商务、安全监管、交通运输、畜牧、工商、食品药品监管、质量技术监督等有关部门在各自职责范围内负责固体废物污染环境防治和开发利用工作。第六条任何单位和个人有权对造成固体废物污染环境的行为进行检举和控告。有关部门接到检举和控告...

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