关于人大常委会审议意见的研究
监督法第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”从人大常委会多年工作监督的实践看，听取和审议本级“一府两院”专项工作报告，具有经常性、针对性、及时性、实效性等特点，已成为人大常委会监督的主要形式。而人大常委会通过对“一府两院”专项工作报告的审议，多数是提出审议意见。审议意见已成为常委会会议审议成果的集中体现。因此，加强对常委会审议意见的研究，厘清审议意见的含义，提高审议意见的质量，规范审议意见的办理，抓好审议意见的督办与反馈，促进审议意见的落实，对于进一步树立人大监督权威，促进社会主义民主与法制建设，推动社会经济科学发展，具有十分重要的意义。
一、人大常委会审议意见的含义
目前，人们对人大常委会审议意见的含义仍有着不同的理解和诠释。有的认为：人大常委会审议意见，就是人大常委会组成人员的审议意见，是人大常委会组成人员在常务委员会会议上所发言的综合与提炼，因而不一定是多数人大常委会组成人员的共同意见。有的认为：人大常委会审议意见是人大常委会组成人员在会议上个人发言的综合与提炼，但必须代表人大常委会整体的意志，因而必须是半数以上人大常委会组成人员的共同意见。由于监督法在第十四条、第二十条、第二十七条明确提出“人大常委会组成人员审议意见”而没有类似“人大常委会对专项工作报告审议意见”这种提法，况且监督法并没有要求人大常委会组成人员的审议意见，必须是人大常委会全体或半数以上组成人员的共同意见，因此有人提出“人大常委会审议意见”提法欠妥，应改成“人大常委会组成人员审议意见”为好。还有的直接界定常委会审议意见为“常委会会议听取和审议‘一府两院’有关工作报告，就有关问题提出的建议和意见。”笔者认为：由于人大常委会审议意见，虽然是人大常委会会议审议的“一府两院”有关工作报告时提出的、未进行表决的（一旦进入表决程序，审议意见就是决定了）建议和意见，但它既然冠上“人大常委会”，就应代表人大常委会这个整体意志。因此，似无必要改成“人大常委会组成人员审议意见”。而人大常委会审议意见的含义，是指以人大常委会名义发出的、代表人大常委会整体意志的、人大常委会组成人员在人大常委会会议上发言综合整理的意见，可能是常委会组成人员一个人或若干人的共同意见，也可能是全体或半数以上人大常委会组成人员的共同意见。
二、人大常委会审议意见的形成
人大常委会组成人员听取“一府两院”有关工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人到会，听取意见，回答询问。常委会审议意见的形成，目前在市辖区，一般是由常委会有关工作机构，根据常委会会议审议情况，综合整理成书面材料，使其条目化，提出具体明确的办理要求，有的由主任会议审稿，有的先由分管领导审阅同意后，经常委会主任签发。
常委会审议意见是人大常委会会议对“一府两院”工作报告进行审议所形成的总体评价和提出的建议、批评和意见，既要抓住重大的、关键的、带有全局性的和人民群众普遍关心的问题，又要坚持意见的可行性，便于操作，因此要着重把握“五性”的要求，使审议意见不断规范科学。一是合法性。审议意见的主送单位、内容等必须符合法律规定，审议意见的观点和表述必须以法律法规为依据。二是针对性。审议意见应针对所审议报告中存在的主要问题，提出具体的要求，忌泛泛议论或大而无当的要求。三是广泛性。起草审议意见时，既要善于归纳提炼多数人的意见，形成审议的主体，也要“原汁原味”地融入少数人的意见及个别有价值的意见。四是操作性。审议意见必须坚持在“本级人大和‘一府两院’职权范围内”这一基调，综合考虑当地的经济社会状况、地域地理特点等综合条件。同时，也要处理好意见中的“务虚”（宏观指导性意见）与“务实”（实地操作性意见）的关系。五是规范性。审议意见撰写应把握三个原则：既立足当前，又着眼长远；既肯定成绩，又提出问题及建议；既关注个案，又以点带面。
三、如何提高审议意见质量
首先，要提高常委会组成人员素质。提高审议意见质量有许多工作要做，而人大常委会组成人员综合素质的高低对于常委会审议意见质量至关重要。提高常委会组成人员综合素质，除了把好入口关外，加强其学习培训，制定和落实制度，对于增强常委会组成人员审议能力，提高审议质量，有着十分重要的现实作用。要加强理论知识的学习，不断提高组成人员的理论素养；要加强法律知识学习，努力增强组成人员的法律意识；要加强人大业务知识学习，大力提高组成人员的业务水平。近几年，我区人大常委会通过走出去、请进来，坚持组织学与自己学相结合，重点发言与讨论相结合，上网学与订报刊杂志相结合等形式，抓好人大常委会组成人员的学习培训，其理解能力、观察能力、分析能力、表达能力有了较大提高，为提高常委会审议意见质量打下了良好的基础。为了促进组成人员及时到会，认真审议，积极发言，区人大常委会坚持不断完善常委会组成人员出席会议制度、审议发言制度、人大代表述职制度、代表履职情况通报等制度，促进了常委会组成人员积极履职，提高了审议质量。
其次，认真做好调查研究。“没有调查就没有发言权”。提高审议意见质量，充分深入细致的调查研究是前提。对此，监督法规定了详尽的程序。监督法第十条规定：“常务委员会听取和审议专项报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究。”这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议质量。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。监督法第十二条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会的有关专门委员会或常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。”这一规定的重要性在于，一方面，人大常委会主任会议应认真组织组成人员和人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行专题调查研究；另一方面，将专题调研中提出的问题，提前送给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加主动地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。在实际操作中，人大常委会有关工作机构，往往在常委会举行会议的一个月前即展开对有关工作的调查研究，并将先期调研报告及其他意见送“一府两院”有关部门。报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构对报告的内容进行初步考察，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。
四、规范审议意见的办理
监督法第十四条第一款规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”目前，总的看人大常委会审议意见办理是规范的。但有时“一府两院”特别是政府工作繁忙时，往往把人大常委会的审议意见直接转交下属职能部门去办理，人大常委会监督“一府两院”的工作，演变成了监督“一府两院”职能部门的工作。从组织程序上讲，人大常委会是不直接监督“一府两院”职能部门的，“一府两院”的职能部门主要对它的上级“一府两院”负责。如果“一府两院”领导不过问人大常委会的审议意见，审议意见的办理质量肯定会大打折扣。因此，必须依据监督法的规定，对人大常委会审议意见的办理进行规范。一是人大常委会的审议意见一律以常委会文件发到“一府两院”，文件中严格规定办理时间。二是人大常委会审议意见交到“一府两院”后，须经“一府两院”主要领导或分管领导签署办理意见，才能转交相关职能部门办理。三是接到审议意见后，“一府两院”职能部门的班子要专题研究办理落实工作，能及时办理落实的，要及时办理落实；只能分步办理的，要制定方案和措施，送交人大常委会办公室及相关工作委员会并建立办理情况进展通报制度，择时将办理进度情况向人大常委会相关机构通报。
五、审议意见的督办落实
审议意见的督办落实既是审议意见的出发点和落脚点，也是提高监督实效的关键环节。因此，必须明确审议意见的办理责任，建立反馈、督办制度，加强办理通报、公布，以促进审议意见的认真落实。
首先，明确办理责任。审议意见以人大常委会文件形式转交“一府两院”，应由人大常委会分管副主任和相关工作机构共同约请审议意见涉及的“一府两院”负责人召开交办会，增强执行机关的责任意识。审议意见的办理要明确机构和责任，其中既包括办理机构及其责任，又包括人大常委会的督办机构及其责任，还须按照监督法的规定严格审议意见的办理期限，要求执行机关必须在期限内将审议意见办理并向常委会提出书面报告。
其次，建立反馈制度。为有效改变常委会会议“审议时认认真真，落实时不见下文”的状况，人大常委会应建立审议意见办理反馈制度。一是明确反馈单位。凡“一府两院”直接报告的，由“一府两院”直接反馈；政府委托有关部门报告的，由有关部门向政府汇报请示后，以政府的名义反馈。二是限定反馈时间。审议意见的反馈时间一般不超过六个月。三是规定反馈形式。审议意见的办理结果，应以书面形式向人大常委会报告，必要时还可以直接向常委会会议或主任会议报告。四是提出反馈要求。“一府两院”因某种原因对审议意见某些条款不能落实或需延期落实的，应作出情况说明。
第三，建立督办制度。常委会组成人员要定期不定期地对审议意见办理情况进行调查、视察和检查，必要时人大常委会主任会议要听取审议意见各个阶段办理情况的汇报，遇有问题及时督促纠正。对于办理结果不满意的，人大常委会要及时指出，并发回执行机关重新办理。对敷衍塞责、久拖不办的责任单位和部门，人大常委会要质询。对于不及时落实审议意见而造成严重后果或重大影响的人员，人大常委会建议“一府两院”予以必要处分，甚至依法撤销其职务。
第四，加强通报公示。监督法第十四条第二款规定：“常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”我们要根据监督法的规定，利用每年人代会、人大的报刊、人大网及每期的人大常委会公报等形式，及时将常委会会议形成的审议意见，“一府两院”办理落实审议意见的情况，向人大代表及社会公布，接受人大代表和社会监督。（作者系黄石市黄石港区人大常委会副主任）