3月26日，在河南省十三届人大常委会第九次会议上的专题讲座全国人大常委会办公厅研究室主任 宋 锐
当前，全党全国上下都在深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，自觉用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作。这其中，学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，是人大同志的首要任务和看家本领，也是做好新时代人大工作根本保证。2018年9月，全国人大常委委办公厅在河北石家庄召开了深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会，栗战书委员长出席会议并发表讲话，阐述了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的主要内容，深刻阐明了这一重要思想的时代意义、理论意义、实践意义。这次会议发挥了重要的推动和促进作用，全国人大和地方各级人大都把学习、研究、宣传、贯彻习近平总书记重要思想摆在突出位置，不断引向深入，不断取得新成果。下面，我围绕这次交流会精神，结合工作实践和自己的学习思考，从两个方面介绍一些情况。
一、深刻领会、准确把握习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的核心要义和主要内容
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视，全面加强党对人大工作的领导，推动人民代表大会制度理论与实践创新取得丰硕成果。习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到了一个新的高度。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，科学阐述了国家根本政治制度的历史必然、特点优势、实践要求，明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务，为坚持好完善好发展好人民代表大会制度指明了方向、提供了遵循。栗战书委员长在石家庄交流会上，将习近平总书记重要思想的主要内容概括为“十个坚持”。
第一，坚持中国共产党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，维护党中央权威和集中统一领导，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，保证党领导人民有效治理国家。
第二，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。这条道路是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。坚持正确的政治发展道路是关系根本、关系全局的重大问题。我们需要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式，绝不放弃我国社会主义政治制度的根本。
第三，坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是坚持党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一的根本政治制度安排，支撑中国国家治理体系和治理能力，集中体现社会主义民主政治的特点和优势。必须长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度，充分发挥国家根本政治制度作用，通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。
第四，坚持人民当家作主。人民当家作主是我们党矢志不渝的奋斗目标。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。
第五，坚持全面依法治国。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。
第六，坚持民主集中制。民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。坚持人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，坚持在党中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。
第七，坚持全面贯彻实施宪法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。
第八，坚持以良法促进发展、保障善治。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，把发展改革决策同立法决策更好结合起来，加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据。抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，遵循和把握立法规律，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。
第九，坚持正确监督、有效监督。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。在我们的政治体制中，人大就是要对“一府两院”起监督作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持监督和支持相结合，确保法律法规得到有效实施，确保党中央重大决策部署贯彻落实。
第十，坚持民有所呼、我有所应。各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。要紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容，虚心听取人大代表、人民群众意见和建议，积极回应社会关切，自觉接受人民监督。
习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，至少具有五个方面的鲜明特点：一是深邃的历史眼光。总书记纵览历史大势，回顾中国近现代史特别是党领导人民浴血奋斗、建立新中国的光辉历程，总结人民代表大会制度探索、创建、巩固、发展的实践和经验，深刻揭示了我国实行人民代表大会制度的历史必然性，鲜明展现了国家根本政治制度的巨大优势和自我完善发展能力，强调坚定制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信。二是创新的理论品格。总书记坚持马克思主义基本原理，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持继承与创新相统一，在老一辈领导人关于人民代表大会制度理论成果的基础上，立足新时代新实践，提出了一系列新的重大判断、理念、思想和部署要求，丰富和发展了马克思主义国家学说，丰富和发展了人民代表大会制度理论和社会主义民主政治理论，可以称其为“集大成者”。三是科学的理论体系。总书记关于人民代表大会制度的重要思想内涵丰富、全面系统，涉及政治发展道路、国家根本政治制度、党的领导、人民当家作主、全面依法治国、人大工作等诸多方面，包含着道路、理论、制度、文化的有机统一，是中国特色社会主义民主政治理论的最重要组成部分，是指引人大制度、人大工作完善发展的有力思想武器。四是明确的行动指南。总书记明确提出了坚持和完善人民代表大会制度的重大原则，对人大立法、监督、代表工作、自身建设等都有明确部署和具体要求。近年来关于人大制度、人大工作的改革举措，一些重大立法项目，都是总书记亲自部署并领导推进的。可以说，总书记既为我们指明了方向，也提出了做好新时代人大工作的路线图、任务书和方法步骤。五是广阔的世界视角。总书记深刻洞察人类社会治乱兴衰规律，提出评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”标准，强调不能想象突然就搬来一座政治制度上的“飞来峰”，指出要把中国特色社会主义制度的优势和特点充分发挥出来，为人类对更好社会制度的探索提供中国智慧和中国方案。
“十个坚持”是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的主要内容。其中，最核心的就是坚持中国共产党的领导。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，最根本的是坚持党的领导，特别是坚持党中央集中统一领导。在坚持党的领导这个根本政治原则问题上，决不能有丝毫的含糊和动摇。人民代表大会制度是党领导人民建立发展起来的，是党支持和保证人民当家作主、实行依法治国的制度载体。各级人大是党领导下的政治机关，要始终坚持党的全面领导，坚决贯彻党中央和同级党委的决策部署，通过依法行使职权，保证在党的领导下依法治国、厉行法治，实现人民对美好生活的向往。在人大工作的同志对此要有深刻认识，坚守党的领导特别是党中央集中统一领导这条人大工作不可动摇的生命线，旗帜鲜明讲政治，牢固树立“四个意识”，始终坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，确保人大工作正确政治方向。
习近平总书记关于人大制度和人大工作的重要论述还有很多，并且在不断丰富发展、与时俱进。要全面、持续、深入地学习领会总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉用以指导和推进新时代人大工作。
二、全面认识党的十八大以来在新思想指引下人大工作取得的历史性成就
党的十八大以来人大工作的历史性成就，是在习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引下取得的，是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下取得的，是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想在实践中的生动体现，是理论、实践、制度各个层面的历史性成就。
（一）加强了党对人大工作的集中统一领导
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势，是做好人大工作的根本保证。党的十八大以来，加强和改进党对人大工作的领导有许多新的制度和举措。
一是完善党中央集中统一领导的制度安排。2015年以来，习近平总书记每年主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组等五大党组工作汇报，这已经成为一项重要党内制度。中央政治局常委会会议经常研究重大立法事项、人大工作重要问题等，每年的中央政治局常委会工作要点都明确列出需要党中央研究的立法项目。
二是出台一系列有关人大工作的指导性文件。党的十八大以来，党中央先后出台有关人大工作的重要指导性文件20余件，对人大立法、监督、代表、自身建设等方面工作提出了新的更高要求，为做好新时代人大工作提供了遵循。
三是加强全国人大及其常委会党的建设。经党中央批准，全国人大常委会党组在各专门委员会设立分党组。常委会党组、机关党组、各专门委员会分党组发挥职能作用，确保党的领导贯彻于人大工作全过程和各方面。常委会党组严格执行请示报告制度，定期向党中央报告全面工作情况，主动请示人大工作中的重大问题和重要事项，不折不扣贯彻落实党中央决策部署。
（二）丰富和发展了依宪治国新实践
习近平总书记指出，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，要坚持不懈抓好宪法实施工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，提出一系列关于宪法的新理论新思想新战略，引领着新时代依宪治国新实践，开创了新时代依宪治国的新局面。
一是实现了现行宪法的与时俱进、完善发展。在党中央领导下，十三届全国人大一次会议高票通过宪法修正案。完成了宪法修改的崇高任务。这次修改，全面体现了自上一次修宪以来党和人民在中国特色社会主义建设和改革实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，完善了依法治国和宪法实施举措，充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容，增加有关监察委员会的各项规定等，体现了我们党依宪执政、依宪治国的坚定决心，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了有力宪法保障。
二是全面贯彻实施宪法。贯彻落实党中央决策部署，全国人大常委会先后通过关于设立国家宪法日的决定、关于实行宪法宣誓制度的决定、关于特赦部分服刑罪犯的决定，制定国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法等。迄今已连续开展5个国家宪法日活动，宪法宣誓活动在全国各级国家机关普遍开展。十三届全国人大一次会议期间，习近平主席和其他新当选的国家机关领导人员分别进行宪法宣誓，这是这一制度实行以来首次在全国人民代表大会上举行的宪法宣誓。这些宪法实施的重要制度和举措，对彰显宪法权威、弘扬宪法精神、提高全社会的宪法意识，发挥了重要作用。
三是加强宪法监督，树立宪法权威。贯彻落实党的十九大提出的“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”要求，十三届全国人大在原有法律委员会第三次会议通过了关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定，明确增加其推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责，宪法监督制度建设取得新的进展。
（三）立法工作开拓新局面
习近平总书记针对全面依法治国面临的新形势新任务新要求，鲜明地提出全面依法治国首先要有法可依，坚持立法先行，发挥立法引领和推动作用，以良法促进发展、保障善治。党的十八大以来，党中央全面加强对立法工作的领导。2016年修订出台了关于加强党领导立法工作的意见，为立法工作更好地坚持党的领导提供了重要遵循。2018年，党中央成立中央全面依法治国委员会，进一步加强了对法治中国建设的集中统一领导。在党中央的坚强领导下，立法工作呈现数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。
一是加强重点领域立法。全国人大及其常委会加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，全面推进经济、政治、社会、文化、生态文明领域立法，为改革发展稳定提供法治保障。比如，贯彻落实总体国家安全观，相继出台9部国家安全领域的重要法律。全面修订环境保护法，制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、海洋环境保护法等，用最严格的法律制度保护生态环境。提出贯彻落实税收法定原则的实施意见，明确改革路径和到2020年相关立法工作安排。制定外商投资法，电子商务法，修改农村土地承包法等，进一步为社会主义市场经济发展提供法律保障。制定民法总则，积极稳妥推进民法典编纂工作。
二是以立法引领、保障和推动重大改革举措实施。立法与改革协调推进，成为党的十八大以来人大立法工作的一大时代特色。比如，十二届全国人大及其常委会共作出21件授权决定和改革决定，为改革先行先试提供法律支撑；通过15个统筹修改法律的决定，涉及修改法律95件次，持续推进行政审批、职业资格认定等方面改革。十三届全国人大常委会成立后，围绕依法推进国家机构改革，先后审议通过多个有关决定，统筹修改机构改革涉及的32部法律的316个条款，保证改革过程中职责有序承接，工作连续稳定。
三是与时俱进完善立法体制。贯彻落实党中央决策部署，全国人大及时修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，同进明确其地方立法权限和范围，维护国家法制统一。健全人大及其常委会主导立法工作的体制机制。全国人大常委会加强对立法工作的组织协调，牢牢把握立项、起草、审议等关键环节的主导作用。加强综合性、全局性、基础性重要法律案的组织起草工作，及时出台建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见。还完善法律草案向社会公布制度，建立法律通过前评估制度、基层立法联系点制度等，使我国的立法工作机制更加完备有效。
十三届全国人大成立以来，已制定法律8件，修改47次，作出有关法律问题和重大问题的决定9件。2018年8月，党中央批准了全国人大常委会立法规划。列入规划的一类项目有69件、二类项目47件、还有大量的三类项目和临时提请审议的项目，立法任务十分艰巨，去年全国人大常委会先后召开立法工作会议、地方立法工作座谈会，栗战书委员长出席会议并讲话，对贯彻落实立法规划、做好新时代立法工作作出全面部署。
（四）监督工作取得新成效
习近平总书记指出，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律、法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。全国人大及其常委会全面担负起法定监督职责，监督工作思路、内容、方式和机制等方面取得新发展，监督实效进一步增强。
一是健全执法检查工作机制。十二届全国人大常委会以来，每年执法检查项目增加到6个，委员长会议组成人员百余人次带队进行检查，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表近千人次参加。自2015年起，委员长每年选择一个执法检查项目，担任检查组组长、带队赴地方检查。同时，着力健全执法检查工作机制，探索形成包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈6个环节的“全链条”工作流程，执法检查的实效性、权威性不断增强。本届常委会在执法检查工作上又有新探索，如紧扣法律规定开展检查，加大暗访暗查力度，进行点名曝光，加强跟踪督促问效等。特别是围绕党中央关于打好三大攻坚战的决策部署，开展大气污染防治法执法检查，专门加开了一次常委会会议听取审议大气污染防治法执法检查报告，结合审议报告开展专题询问，并作出专门决议，打出了人大监督的有力“组合举”。今年将水污染防治法执法检查作为监督工作的重中之重，持续深入推动污染防治攻坚战。
二是改进和完善专题询问。出台改进完善专题询问的若干意见，要求提出问题切中要害、回答问题实事求是。“一问一答”反映人民群众呼声、回应人民群众关切。到常委会报告工作、回答询问的层级进一步提升，上一届有多位国务院副总理或国务委员来报告和应询。本届以来，全国人大常委会已经开展3次专题询问，其中首次对“两高”工作进行了专题询问。六年多来，“一府两院”领导同志和有关部门负责同志近200人次到会听取意见、回答询问。专题询问更有力度、更具权威，更好地起到了增强监督实效、推动改进工作的作用。
三是听取审议专项工作报告机制更加健全。2014年修订的环境保护法规定，县级以上人民政府应当每年向本级人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况。自2016年起全国人大常委会每年都安排听取审议国务院相关专项工作报告。党中央还出台了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》。十三届全国人大常委会第六次会议听取审议了国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告和金融企业国有资产的专项报告，这是国务院首次向全国人大常委会全面报告国有资产管理情况。贯彻党中央文件精神，目前全国31个省级人大常委会均已建立国有资产情况报告制度。
四是创新预算决算审查监督机制。修改预算法，充实加强人大预算决算审查监督的法律规定，推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制，连续3年听取审议国务院整改情况报告。贯彻党中央部署，推动人大预算监督重点向支出预算和政策拓展，完善预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制，推进人大预算联网监督。
五是规范性文件备案审查工作取得重大进展。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求。2015年修改立法法，增加规定全国人大有关专门委员会和常委会工作机构对规范性文件的主动审查；审查、研究情况的反馈和公开等。在有关工作制度上，全国人大常委会法工委制定了法规、司法解释备案审查工作规程（试行），对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法等。2017、2018连续两年常委会听取审议了备案审查工作情况报告，这已经成为一项制度化安排。全国统一的备案审查信息平台建设正在加快推进中。
（五）代表工作取得新进展
习近平总书记高度重视人大代表工作，明确要求要加强同人大代表联系，健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，畅通社情民意反映和表达渠道，支持和保证人大代表依法履职，近些年来，全国人大常委会贯彻落实党中央关于加强和改进代表工作的部署要求，在深化和拓展代表工作方面迈出了坚实步伐、取得了明显成效。
一是密切常委会同人大代表的联系。贯彻落实党的十八届三中全会改革举措，十二届全国人大常委会建立了委员长会议组成人员、常委会委员联系全国人大代表制度，本届常委会继续坚持委员长会议组成人员和常委会委员直接联系全国人大代表的制度，目前已经确定委员长会议16名组成人员直接联系93名代表，常委会委员直接联系347名代表，形成听取代表意见、连接社情民意的“直通车”。联系方式也在不断创新。委员长会议组成人员赴地方开展执法检查、调研时，多次召开五级人大代表参加的座谈会，认真倾听人大代表意见建议。从十三届全国人大常委会第五次会议开始，委员长与列席会议的全国人大代表进行座谈，并形成机制。目前已经召开4次列席代表座谈会，180多名代表参加座谈。
二是密切人大代表同人民群众的联系。2014年，全国人大常委会办公厅出台了关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见。2016年又印发关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见，从6个方面就加强代表同人民群众的联系提出了一系列新要求新举措。地方各级人大结合实际出台了贯彻两个实施意见的措施办法，有力推动了人大代表联系群众工作规范化制度化。
三是加强代表学习培训。这些年来，全国人大常委会着力完善代表学习培训制度，提出了基层全国人大代表任期内至少参加一次履职学习的目标。十三届全国人大成立后，已经培训1300余名代表，占新任代表的59%。
（六）常委会自身建设呈现新面貌
习近平总书记多次强调，要加强人大及其常委会自身建设，提高依法履职能力和水平。全国人大常委会坚持以政治建设为统领，全面加强制度、作风、能力等方面的建设。
一是健全完善学习制度，持续加强理论武装。把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，自觉用以统领和推进人大工作。上届建立了常委会党组集体学习制度，本届继续坚持这一制度并进行完善，除了专题集体学习，常委会党组每次会议的第一项议程，都是传达学习总书记重要讲话和党中央重要会议、重要文件精神，这已经成为制度化安排。继续完善常委会专题讲座，在学习掌握人大工作应知应会知识的基础上，重点围绕人大中心工作开展有针对性的专题学习。机关各级党组织也都建立健全了学习制度，努力加强理论武装，提高政治站位，增强工作能力。
二是坚持不懈改进作风。练好调查研究这项基本功，全方位多角度开展深入调研，并作为依法履职的重要基础。严肃会议纪律，严格请假制度，常委会议出席率保持在98%以上。注重求真务实、直抓实干，弘扬“马上就办”的精神，努力提高工作质量和效率。
三是发挥专门委员会作用。加强人大机关建设，本届之初召开专门委员会负责同志会议，研究加强专门委员会工作和建设。充实新设立或调整的专门委员会办事机构工作力量。落实全面从严治党部署要求，建设忠诚干净担当的全国人大机关干部队伍。
四是更加注重加强与地方人大的联系。分别举办省、市、县三级人大常委会负责同志学习班，两年内累计3200人参加学习，基本实现全覆盖。总结和宣传地方人大工作好经验好做法。加强对地方立法、监督、代表等工作的指导，密切工作协同，增强人大工作整体实效，共同提高人大工作水平。
学习研究宣传贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，是各级人大的共同任务。栗战书委员长就此提出了四条明确要求：一是在加强学习方面，要建立健全学习机制，突出总指引，坚持下功夫，强化硬约束。二是在加强理论研究方面，要坚持问题导向，理论联系实际，抓紧形成一批高质量研究成果。三是在加强宣传方面，要进一步加大力度、改进方式、增强实效。四是在贯彻落实方面，要紧扣大局，勇于担当，求真务实。今年全国人大常委会将继续推动学习研究宣传贯彻工作更加深入、更具实效，在贯彻落实习近平总书记重要思想上凝神发力，在推动落实中加深理解，在加深理解的基础上推动工作提升水平，不断开创新时代人大工作新局面。